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推動組織改造,檢視政府職能

2019-11-12 19:10:27
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<span style="color: #ff9900;">採訪 / 林文玲、謝明彧;撰文 /  謝明彧、陳芳毓</span> 世界銀行6月29日發布2008「全球治理指標」(Worl

採訪 / 林文玲、謝明彧;撰文 /  謝明彧、陳芳毓

世界銀行6月29日發布2008「全球治理指標」(Worldwide Governance Indicators)報告,台灣在「政府效能」「言論自由與政府責任」兩個領域都下滑,其中政府效能得分並創下1998年以來新低;瑞士洛桑管理學院(IMD)世界競爭力排名中,台灣不僅整體名次下跌,在政府效能項目的評比亦下降。

同一時間,台灣有史以來最大政府組織改造,也正在展開。遇上排名下滑雖是巧合,許多在這些評比上排名急速竄升的國家,都在2000年後發動了組織改革,其中包括中國。選在此時推行改造計畫,是為了完成22年前的未竟之功,但也是消解阻力的契機。否則就只能眼看台灣的競爭力隨著行政效能節節下降。

政府需要組改,企業亦然。在本次政府組改的「四化」(去任務化、委外化、地方化、行政法人化)中,「行政法人化」把公務機關「公司化」,利用績效管理來精簡人事、提高效能。若龐大僵固的政府組織都能藉此脫胎換骨,企業組織也更應大膽啟動內部的再造計畫。

Q:推動政府組織改造,為何有助於提升國家競爭力?
A:任何組織(包括政府、企業或教育單位等)每隔一段時間,都該展開一次大體檢,釐清哪些事情已經喪失意義,哪些事情最為重要;而推動組織改造,即是迫使我們重新檢視整個政府的職能。

政府的中央部會多達37個,遠超過一般民主國家(約介於15~20個之間)。數目愈多,就表示進行跨部會協調的成本愈高,這與政府效率大有關係。試想,一家公司如果有30個部門,各部門都有一個經理,共同對總經理負責,總經理該如何管理?

我常常舉的一個例子。以前沒有NCC,跟資訊產業或網路犯罪有關的事,就歸交通部管;現在有NCC,反而分不清。網路犯罪該誰管?交通部不管,刑事警察局說:「我們只是傳統警察。」NCC說:「我們只是仲裁業者之間的執照的核發,我們也不管。」

有三個部會,結果一件事卻變成三不管,分工分得太細,使得行政流程拉長,所以協調成本增加。組改不是什麼新奇的事情,我們只是在完成一件過去沒有完成的事情。

Q:能不能談談政府組織改造「四化」中的「行政法人化」?
A:我們的目標是政府部會從37個減成29個,公務員從20萬人左右減到17萬3000人左右。做法之一就是把一些事情讓民間來做,就像是「行政法人」:用公家預算做事,但任務內容並不涉及公權力,可能是服務或研究性質。

比如說,早期兩廳院的工作者都是公務員,但公務員領的是薪水、不是分紅,所以沒有把活動辦得轟轟烈烈,替國家增收稅收的動力。朱宗慶就是率先去做中正文化中心的行政法人化,當時是在沒有法源的情況下特別立法,有點實驗性質。人事行政局現在就是要制定母法「行政法人法」,讓想變成行政法人的公務機關,都可以提出來。

行政法人的目的,就是讓人事和會計制度不受公務機關的拘束,可以招聘專業約聘人員和經理人,只是專業經理人還是要受國會監督。現在中正文化中心裡,絕大部分都不是公務人員,他們只要節目辦得好、門票收入夠,就繼續任用。

這種型態的組織介於公務和私人部門之間,除了行政法人,還有財團法人,像工研院或國家衛生研究院。其實像圖書館、研究中心,由於不必行使很強的公權力,都可以變成類似機構。在美國或英國,這些服務性質的工作,早就已經外包。

行政院組織改造在今年完成立法後,並不是從此天下太平。社會不斷在變,民國35年時,政府根本不會想到要有個「環境部」,但現在愈來愈多國家政府設有環境部門,這就是一個潮流。相對來說,有些部會則是可能被退裁。過去我們是徵兵制,一年有幾十萬大軍,還有榮民,所以需要退輔會。可是現在老榮民已經差不多都凋零,我們又將開始實施募兵制,退伍軍人人數若不是特別龐大,這項業務或許就可以回歸國防部。

在這一波政府組織改造中,蒙藏委員會將走入歷史;下一波改造,可能又會有其他部會消失,但說不定也會成立新的部會。時代在變,組織改造每隔一、二十年,就要調整一次。

Q:聽起來其他國家的政府改造,都已經融入服務的精神。我們落後多少?
A:提升政府效能時,有3個面向很重要。第一是組織架構的調整,包括政府要有哪些部、會、司,分別負責什麼功能。第二是行政效能的提升,組織結構調整之後,效能一定會提升,但要更進一步提升效能,則有賴行政流程改造。比如說,規定說所有公文在一個部會內,3天內一定要簽核,這就完全不涉及組織,但效能馬上改變。
第三是整個公務員制度和文化心態,這部分的關鍵在於公務人員制度是否要改成薪水績效制度。台灣的官制官規很僵化,做得好壞薪水都一樣;新加坡政府則是推行績效管理,做得好給得多,做不好給得少。這個制度一改,文化就會改。
過去22年來,行政院組織改造大部分時間都花在第一個層面(現在已經完成了),今年開始要做第二部分,而第二部分比第一部分更為重要。

 

江宜樺
1960年生,耶魯大學政治學博士。現任行政院研考會主任委員、台灣大學政治系教授。