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公務人員考績法修訂,捨本逐末?

2019-11-12 00:01:15
Managertoday
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<span style="color: #ff9900;">林文政 中央大學管理學院EMBA執行長</span> 考試院近來正研修《公務人員考績法》,修正幅度相當廣泛,建議草案

林文政
中央大學管理學院EMBA執行長

考試院近來正研修《公務人員考績法》,修正幅度相當廣泛,建議草案中有強迫分配、主管需對考核結果擔負責任、團體與個人績效連結、允許受考人自評、導入面談技巧的訓練、拉大考績等次獎勵差距、拔擢培育特殊優秀人才、明定不適任者退場機制……等規定。這次改革的最重要意義,就是要改變政府過去「善善不能用,惡惡不能去」的不合理現象。

乍看這項內容應有盡有的草案,很容易誤以為是哪家世界級標竿企業的績效考核辦法,凡是符合理論基礎的先進考核機制,幾乎全都包涵在內,考試院的用心與用功,令人感佩。然而,也因為這麼完美與先進,反而令人擔心它落實的可能性,特別是這些新制是要運用在非營利的公務部門中。

在部分具爭議的項目中,爭議性最大的就是「丙等比例」的規定:未來考績法將丙等比率訂為3%,一旦公務員在10年內累積3個丙,而且沒有「後功」可以抵銷先前的丙等紀錄時(考列丙等之後的10年內,只要有1年列優等或連續3年列甲等者,則可抵銷丙等1次),將被要求退休或被資遣。

不過,我的主要目的並不是要討論《公務人員考績法》草案,而是希望透過檢視草案的過程,讓私人企業的主管與員工藉機進行反思或得到一些啟發。

績效優劣與個人努力相關嗎?

類似《公務人員考績法》草案如此完整的績效考核制度,能否在政府部門真正落實,關鍵在於員工的態度──也就是公務員必須具備「公平」(equity)、而非「平等」(equality)的價值觀。

「公平」是根據一個人投入的多寡,決定他可以得到多少。以績效考核為例,當個人績效與個人努力程度高度關聯時,我們就稱其為「公平」的績效考核。相反地,「平等」是指一個人無論投入多少,所得到的都和其他人一樣。當個人績效與個人努力程度沒有太大關聯、甚至毫無關聯時,我們就稱其為「平等」的績效考核。

回顧過去,政府部門一直都在強調「平等」主義的考核制度(考試院資料顯示,直至2000年,全國公務人員考列甲等人數比率高達89.9%;2001年之後,各機關每年約有75%的人員列為甲等),如今的考績法變革則是要開始往「公平」的績效制度方向走。

然而,這樣的改變要成功,必須所有公務人員都相信「公平」比「平等」更有利於組織目標的達成、相信「公平」的績效考核制度是組織進步的原動力;反之,「平等」的考核制度則是組織進步的障礙。公務員若缺乏這樣的信念與態度,即使有再好的績效考核制度規畫,都是枉然。

不問將帥能力,只怪罪三軍

古人說,「將帥無能,累死三軍。」在上位的人一旦戰略、政策設定錯誤,會讓下屬疲於奔命。現代政府同樣如此,國家政策一旦發生錯誤或領導軟弱無力,將使公務員疲於奔命。果真如此,重點應在於檢視將帥或機關主管,而不是一般公務人員是否無能!

針對草案中明定至少3%(比例仍有討論空間)的「不適任公務人員」必須退場的規定,這無疑將是國家進步的原動力之一;但是,國家進步更重要的動力其實在於,是否有英明的領導與高明的決策。因此,我們不但必須將「績效考核」的焦點多放在更上層的機關主管身上,經常檢視他們的政治責任或「經營」表現,也必須為他們嚴格設定類同於一般公務員的(準)退場機制,否則只針對績效差的一般公務人員設定退場機制,難免讓人有「將帥無能,怪罪三軍」之譏。

評量標準尚不明,卻先訂淘汰比例

加拿大法院曾在一個有名的法律判例中(Boulet v. Federated Co-operatives Ltd.),針對解雇「能力不足」(incompetency)或「績效表現不良」(poor performance)的員工,建立了10指導原則,其中一個最重要、被重複提到3次的基本原則就是,雇主必須建立「合理客觀的績效標準」(reasonable objective standard of performance),並且讓員工清楚知道這些標準,否則就會構成不合法的解雇。

在績效考核制度中,淘汰人數或比例固然重要,但更重要的是淘汰的標準是什麼?目前考試院提出的《公務人員考績法》修正草案中,就缺乏這部分的內容,例如員工考核的客觀與主觀績效指標是什麼?未來是採絕對或相對績效標準?

考試院尚未訂出具體的績效標準,即明定考績列丙等3次將予以資遣,這就好像舉辦一場競賽,只告訴選手要取前幾名或淘汰後幾名,卻沒有訂出比賽項目的具體標準,究竟是比快?比高?還是比美?

事實上,比賽的標準可謂「本」,而比賽要錄取或淘汰多少人則可謂「末」,考試院如此本末倒置,也難怪報載許多公務人員抗拒這項先進的績效考核變革。

當我們在思索公部門績效考核制度與績效文化的同時,不妨反思在私部門中又有多少企業還在遵奉「平等」的績效考核制度,不斷降低企業競爭力而不自知;當我們努力檢討員工績效表現不佳的同時,是否忽略了也要檢討高階主管的績效,畢竟他們的績效與員工的績效之間,常有著盤根錯節且顯著的關係;最重要的是,當企業在進行績效考核變革時,是否也常過度重視考核結果(成績),而忽略了員工績效改善的重要性,犯了本末倒置、治標不治本的錯誤。

欲知更多內容,請見《經理人月刊》5月號