台灣不是特例！中小國家的共同難題

「2014 年 3 月 18 日，俄羅斯正式兼併克里米亞。當時外交部找我去開會，我一隻耳朵在聽會議內容，另一隻耳朵突然聽到不遠處立法院傳來的大聲公：『支持學生佔領立法院！』」長期鑽研國際關係的中研院特聘研究員吳玉山，說起這個驚人的巧合及背後意義。

原來，太陽花學運與俄國兼併克里米亞就在同一天！

兩起事件皆反映出小國身處兩強夾縫，面臨困難抉擇的國際處境。他以烏克蘭在歐洲、俄羅斯之間搖擺，最終國家四分五裂為例，談起研究初衷：面對強權擠壓，小國究竟有什麼選擇？台灣能否建構自身的國際關係理論？

吳玉山指出，傳統國際關係理論多半環繞著大國，談的是對等關係，中小國家要運用時便會發現難以切合。不過，從人口、經濟發展等各角度來看，台灣其實並不小，屬於中等國家，「之所以有小國的感覺，是因為我們面對中國大陸。」

中小國的外交特色是「不對等」。小國置身在權力不對稱處境，需要一套更適切的框架，尤其台灣同時面對中、美兩大強權，應抗衡或合作？又該如何運用？吳玉山自現實的國際結構出發，綜觀東歐、亞洲，追溯千百年的歷史，他強調，我們需要建構宏觀、全面性的理論，不只適用於兩岸，也能普遍解釋其他中小型國家。因為，台灣面臨的困境絕非獨一無二。

「台灣不是特例，歷史、當前多數國家的處境都和我們一樣艱辛，被迫夾在兩個大國間選邊站。」

若由此思索台灣的生存之道，理論視野就能變得更開闊，不只侷限台、美、中。我們和多數國家有著共同的煩惱、苦水，得以牽繫起外交經驗。

好麻吉？避險者？調情高手？小國的選擇困難

中小國的國際選擇大致可分為三種：樞紐、避險與夥伴。

「樞紐」（pivot） 是處在兩強之中保持等距關係，不斷擺盪來獲取最大利益，但也可能被兩強施壓懲罰。如同周旋在追求者間，有機會感受熱烈追求，也會引火上身。

「避險」（hedging） 則是不想承受高風險，也不願完全和誰綁在一起，同時與兩強交往與防範。雖然明顯親近其中一強，但也和另一強交好、改善關係。好處是保持一定獨立性，壞處是沒有絕對的安全保證。

「夥伴」（partner） 完全與一強權同陣線，扮演好麻吉。大國會罩小老弟，因而有最大的安全保障，但另一方面因為已經「死會」，失去斡旋籌碼，很可能被視為理所當然，甚至遭到大國出賣。

吳玉山認為，中小國家多半希望採取「避險者」的策略，更符合自身利益，但在強權壓力下未必能如願。

像是新加坡總理李顯龍日前在《外交事務》季刊（Foreign Affairs）發表近 4 千字長文，同時在臉書陳述亞洲國家夾在美、中間的困難。李顯龍呼喊的正是許多國家的心聲：「不選邊，可以嗎？」

法理、認同與經濟，牽動台灣外交敏感神經

只是，國家要踩在哪個戰略位置，並非全然自由的選擇題。

一般理專可以根據客戶的風險承受度，建議方案；但外交戰略卻複雜許多，不只要考量外部風險、國際壓力，還牽涉國內政局與多重因素的交互作用。以台灣來說，牽動外交的國內因素大致可分成：法理、認同、經濟。

「法理」觀點切割出藍綠基本界線。藍營秉持 1912 年以來一脈相承的中華民國法統。綠營則對此提出挑戰，其中一派接受現在的中華民國，但認為這不是 1949 年以前的中華民國；另一派則主張改名成「台灣」。法理態度的立場差異，一定程度已決定和對岸的互動關係、能選擇的位置軸線。

「認同」則會不斷變動，也是重要的國內因素。台灣民眾的國家認同大致以 1994 年「千島湖事件」為分隔，「我是中國人」的認同逐漸下降。陳水扁執政時期，「我是中國人也是台灣人」的雙重認同增加。直到馬政府時代，「我是台灣人」的認同超越了雙重認同。

「經濟」層面原本是藍營勝場，強調追求經濟必得瞄準最大市場，和對岸密切往來。但馬英九執政後，民進黨發展的新論述主張，與對岸做生意實際上只讓少數產業、老闆獲利，對多數勞方沒有助益。粗略來說：市場派傾向與對岸交往，立場偏藍；重視分配者偏綠，年輕世代多數經濟較弱勢，因此綠營訴求得以打中年輕族群。

這三個向度呈現了台灣的政治競爭，相應也形成不同的對中策略。可以說，

國家決定外交戰略時，並非處在真空情境，而是面臨多重限制與考量，很難如同一般經濟投資可純粹由獲利來決定。

吳玉山舉例，台灣雖然不為美國正式承認，但在美中間一向親美，採取「美國夥伴、對中抗衡」的角色。到了馬政府的時期，曾試圖轉向「避險」策略，主張「親美、和中」，但是很快在國內受到極大的政治壓力，最後政黨輪替，避險策略無以為繼，而蔡政府也隨即轉回原來的美國夥伴策略。

從這個經驗來看，是否接受一中原則、台灣社會的認同趨勢、對兩岸經濟高度整合的正反聲浪，都會左右執政者的國際策略。避險路線曾經在台灣短期推動，但很快又滑回美國「小老弟」。

與大國保持距離才是生存法則

「中小國的國際選項會受到內部局勢制約，而且常處在變動中。」吳玉山分析。

2020 總統大選後，國民黨黨主席江啟臣提出「九二共識是歷史事實」，事實上，這幾乎是蔡英文剛上任時的論述。由此來看，江啟臣採取了類似 2016 年蔡英文的立場，想抓住年輕選票；而 2020 年的蔡英文已不再談九二共識的歷史事實，將九二共識等同於一國兩制，更往聯美抗中的方向靠攏。換言之，

不僅國內局勢會影響外交戰略，這些政治立場也相互牽制、推進，位置充滿變數。

台灣夾在中美之間，兩端可以分別用 0（最靠近中國大陸） 與 10（最靠近美國）來表示，如今蔡政府不斷趨近美國，從原本 8 分往 9 分來靠攏。吳玉山指出，若走回 8 分，對美國來說差別不大，但對中國卻別具意義。本土性強的蔡政府不會被指為賣台，更有空間選擇往「避險」靠近，因為「與大國保持一定的距離」是較安全的生存法則。

此外，台灣雖為美國的海洋聯盟夥伴，卻非正式成員，其地位也沒有獲得承認，這樣的邊緣位置並沒有保障，必須時時戒慎警惕。

失敗的樞紐策略：四分五裂的烏克蘭

在國內外因素交互作用下，中小國的國際決策可謂「步步驚心」，每一步都可能推倒一張骨牌，引發連鎖反應。2014 年的烏克蘭就是血淋淋的例子。

90 年代烏克蘭獨立後，位處於新的「戰略斷層帶」。國際上，烏克蘭夾在俄羅斯及歐洲間；在國內，烏克蘭東西兩邊從語言、文化與政治認同，長年存在鮮明差異。

東邊居民多講俄語，政治、文化認同偏向俄羅斯；西邊講烏克蘭語，親近波蘭與歐洲。烏克蘭政府歷年隨著大選結果，在親歐與親俄間輪流擺盪。直到 2014 年，這個平衡被打破了。

總統亞努科維奇（Viktor Yanukovych）為出身東邊的親俄派，眼看國內經濟惡化，他一方面想靠向歐洲，又無法抗拒俄羅斯，兩邊搖擺「拋媚眼」。為了阻止烏克蘭入歐盟，俄羅斯端出金援、天然氣施壓利誘，成功讓亞努科維奇臨陣變卦。但這項決策引發親歐派民眾強烈反彈，首都基輔、西邊大城掀起大規模示威。結果政府開槍鎮壓，流血衝突越演越烈，超過百人喪命。

此時，俄羅斯遂以保護俄裔居民名義，出兵烏克蘭南邊的克里米亞。最終，克里米亞舉行公投決定脫離烏克蘭、投向俄羅斯懷抱，東烏克蘭另兩個省（頓內次克、盧漢斯克）的大部分地區則自行獨立，成立親俄的政權。

「中世紀時，烏克蘭與俄羅斯曾是一個共同的國家，倘若烏克蘭完全納入西方，對俄羅斯來說這牽涉歷史民族情感，等同於被侵門踏戶，撕裂東斯拉夫民族。」吳玉山將視角轉回台灣：「我們完全可以想像，對岸很可能也是這麼看待台灣。」

中小國想穩居樞紐或避險角色並不容易，烏克蘭顯然是前車之鑑。在兩大強權擠壓下，執政者試圖站穩「樞紐」位置，卻因為一系列錯誤操作，最終國家走上分裂動盪的命運。

跨越時空的小國求生記

強權衝突下的小國，台灣不是唯一，當代也絕非特例。

除了「同時跨域」的烏克蘭、東歐各國，吳玉山與指導學生還挖掘更多「跨時同域」、「跨時跨域」的歷史對照，希望有系統地進行案例研究。

漢朝與匈奴爭雄，讓烏孫、大月氏左右為難。西域小國夾在唐朝、突厥間，明、清間的朝鮮，皆是過往借鑑。其中，吳玉山特別舉出一場古希臘經典戰役。西元前 416 年，雅典與斯巴達交戰爭霸，雅典出兵脅迫米洛斯，留下著名的「米洛斯對話」（Melian Dialogue）。

米洛斯與台灣類似，夾在兩強中生存，民族上親近斯巴達，經濟上則與雅典所主導的海權陣營密接，因此希望保持中立。雅典為了威震愛琴海各島國，維護其海上霸權，乃對米洛斯進行軍事威脅並發出最後通牒，要求米洛斯加入雅典的海權陣營，並對其納貢。米洛斯則表明自己並非雅典之敵，又訴諸普世價值與正義道德，強調雅典的無理脅迫將造成其他愛琴海島國的叛離，還說米洛斯為了國家榮譽而戰，仍有機會取勝，而斯巴達也有可能跨海來助等。

然而，雅典一一駁斥，聲稱推動世界運轉的唯有實力，大國決定一切、小國只有順服，在雅典的絕對軍事優勢之下，米洛斯只可能戰敗。最終米洛斯拒絕屈服，而遭到雅典滅國，男丁全遭屠殺，婦幼淪為奴隸。

這段千古流傳的歷史紀錄，讓吳玉山心驚膽跳，把任何大國與中小國代入「米洛斯對話」都能適用。換言之，殘酷的國際現實從古至今並無多大改變。

吳玉山娓娓道出充滿現實焦慮的研究關懷：「我希望跨時空找出類似案例，歸納整理出通則、教訓，才能成為台灣處理問題時的知識基礎。」

我們與戰爭的距離有多遠？

回到 2014 年 3 月 18 日那天，烏克蘭暴亂未平，俄羅斯正式兼併克里米亞。其後，吳玉山被緊急找去外交部，研商台灣如何對應表態；而也就在同一時刻，太陽花抗爭突然爆發。

台灣、烏克蘭宛如隔水倒影，在奇妙的歷史巧合下，映照出相似的小國處境。兩國同樣夾在大陸強權、海洋聯盟間，被迫選邊；國家仰賴西方維持安全，經濟卻又各別依賴中、俄；國內長年存在著認同、歷史文化分歧。

這些相似，讓烏克蘭彷彿是我們的「警世寓言」。「當下非常震撼，深深感到台灣不能走上烏克蘭的路……」吳玉山回想當時的心情。不過他也隨即冷靜下來分析，兩岸簽署「服貿協定」遇阻，這與烏克蘭欲加入歐盟而激怒俄羅斯的情況不同。前者是一個經濟協議破局；而後者是可能加入一個敵對的聯盟，所引起的大國反應當然更為嚴重。

然而，未來若美國開出條件讓台灣有可能逐漸重回國際，必定劇烈地刺激對岸，屆時該如何面對？如何擬定因應戰略？台灣得做好準備。

台灣位處緊繃的「戰略斷層線」，稍一大意就可能失控墜落。吳玉山直言，從學術角度來分析這很有趣，但現實中其實危機重重。

「決策者必須很冷靜，也要有足夠的知識理論做判斷。」他語重心長地說：

我們不像大國有犯錯的餘裕，台灣夾在兩強之間，得像惡水行舟一般非常小心，才能避開一邊的礁石與另一邊的漩渦。

（本文出自研之有物；資料來源：吳玉山／圖片美化：林洵安）